《国有土地上房屋征收与补偿条例》解读

第一章 总 则

第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

解读：本条讲的是立法宗旨。

与《拆迁条例》相比较，变化有四：

一是将《拆迁条例》第一条中“加强对城市房屋拆迁的管理”改为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”，从强化行政管理到规范行政行为。

二是增加了“维护公共利益”，说明只有为了维护公共利益，才能进行征收。

三是将《拆迁条例》第一条中的“拆迁当事人”修改为“被征收房屋所有权人”，说明征收的当事人只有政府及房屋所有权人双方，房屋承租人不再被列为征收当事人，对其合法权益保护的问题，不属于本条例解决的范围。

四是删除了《拆迁条例》第一条中的“保障建设项目顺利进行”的表述，将征收房屋与征收后的建设分开，更加突出房屋征收。

第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

解读：本条讲的是适用范围及补偿的基本要求

关于适用范围的问题，与《拆迁条例》第二条相比较，有了很大变化：

一是进一步强调了为公共利益需要方可征收，即非公共利益需要，不得征收单位及个人的房屋。

二是将适用的区域范围明确为国有土地上的房屋，而《拆迁条例》的适用范围是城市规划区内国有土地上的房屋，对城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，是参照《拆迁条例》执行的。

三是明确了补偿的基本要求，即公平补偿原则。这充分体现了在市场经济体系下对财产权等合法权益的尊重和保护。

第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

解读：本条讲的是征收与补偿的原则

民主决策、程序正当、公开透明是民主法治国家的重要体现。

第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

解读：该条讲的是政府及相关部门的职责划分，包括下面几层含义

一是征收补偿的工作主体为市、县级人民政府。

二是征收补偿的实施主体为房屋征收部门。

三是配合部门的职责。

第五条 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

解读：本条讲的是房屋征收实施单位及其法律责任

不以营利为目的单位除了国家机关外主要表现为事业单位及民办非企业法人。

房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担具体工作，也可以自行承担征收补偿的具体工作。

第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

解读：本条讲的层级监督与行业主管部门的指导

由于市、县级人民政府既是征收补偿的主体，又是征收补偿活动的管理者，因此应当加大对其监督力度，行政机关内部的层级监督是最为有效措施之一，同时明确行业主管部门的指导职责，有利于条块结合，为市、县级人民政府正确履行征收补偿职责提供制度保障。

第七条 任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

解读：本条讲的是社会监督及专门行政监督。

由于房屋征收补偿事关群众的根本利益，必须加强社会监督和专门行政监督。行政监察的对象为参与房屋征收补偿的政府机关、部门及相关单位，即房屋征收实施单位及其工作人员也是行政监察的对象。

第二章 征收决定

第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

解读：本条主要讲了两个问题，一是做出征收决定的主体，二是公共利益的具体表现形式。（对公共利益的界定）

关于征收主体问题，新条例明确为市、县级人民政府。根据职权法定的原则，省级人民政府是无权作出房屋征收决定的，这与《土地管理法》所规定的省级人民政府享有土地征收决定权是有区别的。

在本条中，首先对公共利益作了总体限制，即只能是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等。其次，在具体形式上采用了列举式与概括式相结合的表述方式，即列举了五种情形：国防、外交需要；基础设施建设需要；公用事业需要；保障性安居工程建设需要；旧城区改建需要；在兜底条款上更为严格，明确为法律、行政法规规定的其他公共利益，即只有法律、行政法规才能规定公共利益的情形。

第九条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

解读：本条讲的是征收与规划的关系及规划的制定方式。

政府及政府部门应将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等作为公开行政的重点领域，把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必经程序。地方人大在审议相关规划时，也应严格审查，切实履行人大的监督职责。

第十条 房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

解读：本条讲的是征收补偿方案的制定程序

征收补偿方案的制定程序是由征收部门报方案，政府论证并公开征求意见。为了给群众充分表达意见的机会，征求意见的时间不少于30日。

第十一条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

解读：本条讲的是对征求意见的处理及旧城改造的特别规定。

关于征求意见的处理，包括两个方面：一是要公布征求意见的情况，二是要公布对公众意见采纳的情况。这里的多数人应理解为过半数以上的人，即简单多数。

第十二条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

解读：本条讲的是房屋征收的决定程序及相关条件

根据本条及上述相关条文的规定，可以归纳出作出征收决定的五个要件：

一是属于因公共利益需要而实施的项目

二是符合各项规划

三是经过公开征求意见的征收补偿方案

四是有风险评估报告

五是专户存储、专款专用、足额到位的补偿资金证明。

即只有当征收项目同时具备上述五个条件时，才能进入审查决定程序，缺少其中任何一项的，均不得作出房屋征收决定。

第十三条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

解读：本条讲的是征收决定的公告、宣传解释及土地使用权问题。

关于宣传解释工作，由于国有土地使用权同时收回，所以国有土地管理部门同样应做好宣传解释工作。

第十四条 被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

解读：本条讲的是被征收人的救济权。

征收的对象是物权，而租赁权不属于物权范围，结合新条例的立法宗旨，故承租人不享有此项诉权。

第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

解读：本条讲的是房屋调查登记。

对房屋及相关情况进行调查登记，是新条例新设立的程序，调查登记的情况很大程度上决定了公平补偿的基本要求能否实现。

第十六条 房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

解读：本条讲的是征收决定公布后的禁止性事项等。

需要注意两点：一是第一款中的“等”为等外等，即凡是为不当增加补偿费用而实施的行为，均不予补偿。

二是与《拆迁条例》相比较，删除了不得改变土地用途的规定。由于我国实行的是土地用途管制制度，即土地用途是由行政机关确定的，当事人是无权自行改变土地用途的，故可以删除相关内容。

第三章 补 偿

第十七条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

解读：本条讲的是补偿项目及奖励补助机制

关于补偿项目，新条例的表述集中、准确。

第十八条 征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

解读：本条讲的是对困难户的安置问题，彰显了对弱势群体的关注。

第十九条 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

解读：本条讲的是评估标准及异议的处置等。

关于被征收房屋的价值问题，本条确立了市场价原则，即评估机构应当按征收决定公告之日的类似房屋的市场价进行评估。

关于异议的处置，包含两个程序，一是申请复核，二是申请鉴定。需要注意的是该项权利并不专属于被征收人，房屋征收部门对评估结果有异议的，同样可以申请复核及申请鉴定。

第二十条 房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

解读：本条讲的是评估机构的产生办法及其工作原则。

选定评估机构规则是程序正当的重要体现，新条例已确定了选定方式的基本原则，即由被征收人协商选定。对于被征收人协商不成的，通过多数决定、抽签等随机选定的方式确定，具体办法授权省级政府制定。

关于评估机构的工作原则，新条例明确为独立、客观、公正。

第二十一条 被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

解读：本条讲的是补偿安置方式及旧城改造产权调换的特别规定。

与《拆迁条例》相比较，新条例继续明确了货币补偿及产权调换两种安置补偿方式，对于选择产权调换的，应结清差价。

第二十二条 因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

解读：本条讲的是搬迁费、临时安置费及周转房。

与《拆迁条例》相比较，主要变化有两点：一是搬迁费应支付给房屋所有权人，不再向承租人支付搬迁费。二是搬迁费、临时安置费的标准，应由市、县级人民政府规定。

第二十三条 对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

解读：本条讲的是停产停业损失的补偿。

第二十四条 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

解读：本条讲的是征收范围内建设行为的控制及未经登记的房屋性质的认定处理。

对于违反城乡规划进行建设的，《城乡规划法》有明确规定，在征收范围内的违法建筑，无论其是在征收决定公告前，还是征收决定公告后形成的，均应由同一部门依法查处。

第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

解读：本条讲的是补偿协议的主要内容及救济途径。

关于一方当事人不履行补偿协议约定的义务的时，新条例规定另一方可以依法提起诉讼。

需要注意的是，若承租人认为补偿协议侵犯其合法权益的，是可以依法提起诉讼，主张协议无效或部分无效的。

第二十六条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

解读：本条讲的是补偿决定适用的情形、程序、内容及其救济途径。

关于补偿决定适用的情形，新条例列举了两种，即房屋征收部门与被征收人在规定的期限内未能达成补偿协议或被征收房屋所有权人不明的。

关于补偿决定的程序，新条例规定得比较原则，即由征收部门申报，有市、县级人民政府按照征收补偿方案作出决定并公告。关于补偿决定的内容，应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。

关于补偿决定的救济途径，明确了被征收人可申请行政复议或提起行政诉讼。

第二十七条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

解读：本条讲的是搬迁前提、被征收人搬迁的义务及禁止野蛮搬迁等规定。

关于搬迁的前提，新条例明确“先补偿、后搬迁”。

关于被征收人的搬迁义务，新条例明确为在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

第二十八条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

解读：本条讲的是司法行政强制执行问题。

本条废止了行政强制拆迁。

关于申请司法行政强制执行，与《拆迁条例》亦有重大变化，其体现在三个方面：

一是申请的时点变化。《拆迁条例》中向法院申请强制拆迁的时点是当事人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，即可申请。而新条例明确为在补偿决定规定的期限不搬迁，且在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，方可申请强制执行。若被征收人申请行政复议或（并）提起行政诉讼的，则应在复议诉讼程序终结后，方可申请强制执行。

二是申请人的主体发生了变化，有房屋拆迁管理部门提升为市、县级人民政府。

三是明确了申请强制执行的相关材料。新条例明确了强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

第二十九条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

解读：该条讲的是补偿结果的公开及审计监督。

新条例第三条确定了结果公开的原则，故本条第一款是该原则的具体体现。

关于审计监督的规定，与层级监督、行政监察构成了完整的行政监督体系，从而为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”提供了制度保障。

第四章 法律责任

第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：本条讲的是行政机关及其工作人员的法律责任。

行政机关及其工作人员承担法律责任的情形既有不作为，又有乱作为，其承担法律责任的种类有行政责任、民事责任及刑事责任。对比 《拆迁条例》的相关规定，本条的规定更为详尽、准确。

第三十一条 采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

解读：本条讲的是野蛮拆迁的法律责任。

承担此项法律责任的主体有相关单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。承担法律责任的形式有三种，即民事责任、行政责任、刑事责任。

第三十二条 采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

解读：本条讲的是非法阻碍征收补偿的法律责任。

第三十三条 贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

解读：本条讲的是涉及征收补偿费用的法律责任。

由于征收一律由政府实施，且补偿费用关于到群众的根本利益，因此有必要加强管理，明确法律责任。涉及征收补偿费用的违法行为为五种，即贪污、挪用、私分、截留、拖欠五种形式，其承担法律责任的种类有行政责任、民事责任、刑事责任三类。

第三十四条 房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：本条讲的是房地产价格评估机构及房地产估价师的法律责任。

关于房地产价格评估机构及房地产估价师应当承担法律责任的情形只有两种，即出具虚假的评估报告或者出具有重大差错的评估报告。

关于房地产价格评估机构及房地产估价师所承担法律责任的种类有三种，即行政责任、民事责任及刑事责任。行政机关对实施了违法行为的房屋产价格评估机构及房地产估价师的查处方式包括责令期限改正、警告、罚款、记入信用档案、吊销资质证书、注册证书。房地产价格评估机构及房地产估价师承担民事责任的形式为赔偿损失。根据《刑法》的第二百二十九条及地二百三十一条的规定，对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告，构成犯罪的，对房地产价格评估机构判处罚金，对房地产估价师及对房地产价格评估机构的直接负责人的主管人员和其他直接责任人员可判处最高十年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。

第五章 附 则

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

解读：本条讲的是施行日期及溯及力的问题。

关于施行日期问题，因新条例是在2011年1月21日公布的，故自该日起施行。

关于溯及力问题，《立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”根据该条所确定的法不溯及既往的一般原则，故依《拆迁条例》已依法取得房屋拆迁许可证的项目，应适用原有的规定，不适用新条例，同时从保护公民、法人和其他组织的合法权益出发，特别规定了政府不得责成有关部门强制拆迁，即依《拆迁条例》等原有程序作出拆迁安置补偿裁决后，若被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁，不得再由政府责成有关部门强制拆迁。